Войти
x
или
x
Регистрация
x

или

Специальный посланник правительства Германии по вопросам децентрализации рассказал об успехах и неудачах объединенных территориальных громад в Украине, о возможности прекращения реформы, а также о том, как децентрализация создает новый тип политиков.

 

Профессор Мильбрадт - специальный посланник правительства ФРГ по вопросам реформ в области управления и децентрализации. Он один из тех политиков, которые были ответственными в Восточной Германии за децентрализацию и другие трансформационные процессы после объединения страны.

Начиная с 2014 года иностранные государства и международные организации стали уделять особое внимание поддержке важных для Украины реформ. «Германия решила сосредоточиться на децентрализации, потому что у нее есть опыт успешного внедрения этой стратегической реформы», - говорит профессор Мильбрадт.

Во время своего последнего визита в Украину профессор Мильбрадт согласился поделиться своими мыслями по реформе децентрализации в Украине с изданием VoxUkraine.

- Как вы в целом оцениваете прогресс реформы децентрализации в Украине?

- Когда я впервые вернулся в Украину 2014 года, я узнал, что многие четко определенных предложений о процессе децентрализации в Украине были подготовлены украинскими специалистами при поддержке международных организаций и экспертов в предыдущие годы, начиная с Оранжевой Революции. Поэтому правительству надо было решить, какие предложения воплощать. Первый шаг для их внедрения - принятие необходимого законодательства Верховной Радой.

С 2014 года очень много достижений. Децентрализация - одна из самых успешных реформ в Украине, также, согласно результатам опросов, является очень популярной. Часто люди не поддерживают реформы, потому что некоторые из них являются очень болезненными и влияют на их экономическое положение. Однако реформа децентрализации является исключением.

- Что особенно успешного в этой реформе?

- Успешная децентрализация - это не просто передача ответственности местным властям, но и обеспечение их соответствующими финансовыми средствами для решения новых задач. Для местных властей очень важно иметь собственные ресурсы, так как теперь они могут решать, на что тратить деньги. Я считаю это очень большим успехом. Однако это должно сочетаться с повышением способности через объединение, так как многие местные органы в Украине были слишком малы для настоящего самоуправления.

Преимущественно Украина пошла по пути стран Восточной Европы. Мы имели такую же проблему в Восточной Германии. Мы шли старым коммунистическим путем - разделяй и управляй - поэтому мы имели очень малые территориальные единицы и также требовали территориальной и функциональной реорганизации местных правительств, чтобы создать сильное и дееспособное местное самоуправление.

- Однако некоторые громады все еще остаются слишком малыми, а некоторые не имеют достаточно ресурсов, чтобы обеспечивать услуги, которые они должны обеспечивать. Как решить эту проблему?

- Это постепенный процесс. Новообъединенной громаде состоят в среднем из 10 тысяч жителей. Думаю, что это нормальная цифра. Однако в начале были созданы громады со значительно меньшим количеством жителей. В таком случае дальнейшее объединение необходимо в крайних случаях и после консультаций с населением. Другая проблема - административная. Вам необходимы хорошо обученные и компетентные государственные служащие с должным зарплатой. К сожалению, закон о местном самоуправлении не было принято. Президент наложил на него вето, а Верховная Рада так и не смогла найти компромисс к нему. Новый законопроект был внесен в Верховную Раду, но принимать его уже поздно из-за новых парламентских выборов. Надеюсь, что этот закон будет принят новой Радой в ближайшее время.

- Можете ли вы назвать наибольшие успехи реформы децентрализации, а также отметить то, что пошло не так, как надо?

- В большинстве областей процесс продвигается без лишних проблем, он является успешным, и большинство вновь избранных мэров способны полноценно выполнять свои расширенные полномочия. С другой стороны, в стране все еще существует много районов, где не состоялся процесс объединения, а также передачи полномочий. Это становится большой проблемой.

Если вы посмотрите на карту Украины, то найдете много «белых пятен», которые нужно заполнить. Эта проблема возникает тогда, когда вы (правильно) начинаете процесс объединения на добровольных началах. Но в конце концов вам необходимо реорганизовать всю территорию. Поэтому следующим шагом должно стать ускорение объединительного процесса и окончания его в установленный срок. Вы можете повысить стимулы и убеждать в преимуществах объединения, например, сокращение бюрократизма, но в конце концов вам нужна концепция завершения реформы, включая дедлайны и свободу объединения с помощью закона. Обычно достаточно лишь показать «кнут» и очень редко приходится его применять. Это будет задачей нового правительства после парламентских выборов.

- Какие другие важные шаги реформы, кроме обязательного объединения?

- Вы можете повысить стимулы для добровольного объединения. Вы гарантировать местную автономию и дать понять, что вернуться к советской модели с чрезмерной централизацией и недостатками управления невозможно. Поэтому вам нужны изменения в Конституцию в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления, которую Украина подписала и ратифицировала. Сейчас вся реформа основывается на обычных законах, которые могут быть изменены Советом в любой момент. К сожалению, проект изменений в Конституцию не было принято, так как его смешали с минским процессом.

Вторым элементом является стабильная финансовая перспектива для новых громад. Не только на следующий год после объединения, но и на будущее.

Вам необходимо, чтобы в Конституции были гарантии того, что местные органы власти будут получать соответствующие средства - как от собственных налогов, части общегосударственных налогов, так и от дополнительных безусловных грантов от центра, основанных на объективных критериях.

Третий элемент - компетентный персонал с достойной заработной платой, а также принятие закона о местном самоуправлении.

Четвертый элемент - орган планирования на всей территории громад. Эти законопроекты находятся в Совете и должны быть приняты как можно быстрее.

Другой вопрос очень близко связан с объединительным процессом. Если Украина создает больше эффективных громад и передает ответственность к ним, особенно из районов, вам нужно решить, что делать с этим уровнем. Сейчас Украина имеет около 500 районов. Это много, если правительство целью уменьшить количество громад с первичных более 11000 до 1000-1500.

Поэтому вам также нужно решать и вопрос районов. Нужны ли они вам? Если да, то за что в будущем они должны отвечать? Поскольку большинство из старых обязательств переходят к громадам, вы должны предоставить им новые компетенции, например, согласно секторальной деконцентрации отраслевых министерств (здравоохранение, образование и т.д.). Если Украина хочет поддерживать районный уровень, а я думаю, что страна этого хочет, необходимо не только сократить количество районов, но также посмотреть их будущей роли. Этого шага все еще не хватает. Для преодоления препятствий на пути децентрализации на районном уровне вам нужно предоставить новую перспективу людям, которые на этом уровне работают. Если они боятся потерять свои рабочие места через децентрализацию на местном уровне, они будут не очень полезными для реформы.

- Вы упомянули о необходимости предоставить местным громадам гарантии получения средств. Как правительство может это гарантировать?

- Вы можете прописать в Конституции, громады имеют право получать соответствующие средства для обеспечения основных потребностей. Второй момент - вы можете позволить громадам вводить собственные налоги. Вы также можете позволить им принимать решение о ставках определенных налогов. Это даст им стабильную финансовую основу, деньги, которые можно тратить автономно.

Гранты - это следующий элемент, но вам нужно быть осторожными, чтобы не ограничить местную автономию большим количеством условий получения грантов. Вы должны предоставлять некоторые гранты безусловно - например, для фискального выравнивания: тем громадам, которые имеют низкий налоговый доход. В этом случае гранты должны предоставляться для того, чтобы уменьшить разногласия между богатыми и бедными громадами и обеспечить возможность даже бедным громадам полноценно выполнять свои обязанности. В то же время вы можете предоставлять трансферты на специальные инвестиции или важные услуги, но условия трансфертов не имеют быть слишком жесткими.

Избыток условий избавит громады автономии, которую мы стараемся им обеспечить, а также повысит соблазн администрации высшего уровня вмешиваться в местные дела и препятствовать самоуправлению. Эта проблема существовала во всех странах, и вы должны решить ее, введя разумную систему финансовых отношений между различными уровнями власти.

- В одном из своих интервью вы отметили, что децентрализация может уменьшить проблему политического и экономического влияния олигархов. Как этого достичь?

- Если вы занимаетесь децентрализацией, то вы децентрализации власти, деньги и возможности коррупции. Бороться с коррупцией легче на местном уровне, потому что там люди лучше знают, что у них происходит. Легче бороться с небольшими «плохими парнями», чем с большими «плохими парнями», которые находятся наверху. Международный опыт показывает, что децентрализация может быть инструментом для уменьшения уровня коррупции.

Второй момент - когда муниципалитеты собирают свои собственные налоги, то люди пытаются платить их лучше, чем когда налоги отправляют в центр. Люди более склонны обманывать центральное правительство, а не местные органы власти. Потому что на местном уровне жители лучше понимают, на что именно тратятся их деньги.

- Однако здесь все еще существует проблема - часто налоговая администрация не предоставляет местному правительству информации по сбору налогов на его территории.

- Вы правы. Чем прозрачнее процесс, тем лучше он будет работать. Децентрализация не является решением всех проблем, это только один шаг к лучшему управлению.

- Как вы считаете, может ли центральное правительство развернуть реформу децентрализации?

- Я не вижу никаких признаков того, что новые политики откажутся от реформы децентрализации, потому что она очень популярна (по опросу, 43% граждан поддерживают децентрализацию, а 22% - относятся к ней отрицательно). Почему бы они это сделали? После создания новых громад у вас будет много компетентных уверенных в себе мэров, новый класс политиков, которые будут бороться за собственную автономию. Я думаю, Украина не может повернуть время вспять, как Россия.

- В Украине было много дискуссий о ее политической системы. Некоторые политики предлагают полностью превратить ее в парламентскую республику. Подойдет Украины немецкая политическая модель?

- Преимущества и недостатки существуют в каждой системе - как в президентской, так и в парламентской или смешанной. Франция - сильная президентская страна. В Германии канцлер, которого избирает правительство, имеет слишком много власти, но региональные и местные органы также очень сильны. Вам нужен четкое распределение власти.

Проблема современной Конституции Украины заключается в том, что она многое унаследовала от Советского Союза, и часто распределение полномочий является неоднозначным.

Правительство отвечает за руководство страной, но президент может выбрать и назначить руководителей областных и районных администраций. В некоторых аспектах ваша политическая система не очень функциональной. Лучшее решение - четко выбрать непротиворечивую систему и соответственно скорректировать Конституцию, если это необходимо.

- Существует много дискуссий по широкому использованию таких инструментов, как референдум. Некоторые политики предлагают с помощью него предоставить «голос простым людям». Вы согласны с этим?

- Вам необходимо быть осторожными с референдумами, потому что во время них вы можете столкнуться с опасностью популизма. Например, референдум во Франции остановил Конституцию ЕС, референдум по Брекзиту в Великобритании также создал много проблем. Я думаю, что не совсем правильно решать очень сложные вопросы путем референдума, особенно, когда на его результат влияет популизм и фальшивые новости. Например, стоит устанавливать размер налоговых ставок через референдум?

Частным случаем является Швейцария, где существуют виды референдумов, которые иногда проводятся много раз в год. Швейцарцы привыкли к этой системе и очень осторожно к ней относятся - принимается только ⅓ предложений, вынесенных на референдум. В других странах все иначе.

Вы должны решить, какие вопросы можно выносить на референдум. Например, 30 лет назад ставки налога на землю в Калифорнии были навсегда снижены на референдуме. С тех пор правительство штата стабильно находится на грани банкротства. В Германии мы не имеем референдумов на национальном уровне, так как в межвоенный период этим инструментом часто злоупотребляли коммунисты и нацисты.

На уровне земель и особенно местном уровне проводить референдумы разрешается, но на жестких условиях. Например - референдумы относительно биоразнообразия, системы школ, планирование развития, урбанизма, но не в отношении международной политики или национальной безопасности.

- По каким критериям можно оценить успешность реформы децентрализации в Украине?

- Во-первых, это изменение сознания. Люди начинают нести больше ответственности за себя. Если вы выбираете мэра или местный совет, то в конце концов граждане должны нести ответственность за последствия их плохой политики. Это не что-то, что навязывается сверху. И люди могут исправить свою ошибку - избрать нового мэра или совет. Когда на местном уровне насчитывается 10.000 голосов, то каждый индивидуальный голос важнее, чем в случае, когда 30 млн избирателей голосуют на национальном уровне. Украина была очень централизованной страной советского стиля, в которой центр решал многие вопросы. Теперь это зминеться. Украина принимает модель принятия решений «снизу вверх».

- Но на местном уровне существует не только политическая, но и административная ответственность. Например, государственный аудит. Поэтому некоторые люди на местных уровнях боятся что-то делать, чтобы не наделать ошибок. Что вы им посоветуете?

- Во-первых, делать ошибки - нормальная практика для людей, которая, как правило, не влечет за собой уголовной ответственности. Обычно гражданин является тем, кто влияет и исправляет ошибки с помощью своего голоса. Однако местные органы власти должны уважать национальное законодательство, особенно публичное и уголовное право. Украина должна ввести систему правового надзора за местными органами власти, которая может заменить частично традиционные системы контроля. Надзор должен обеспечивать не наказание, а сотрудничество и предоставление консультаций местным администраторам, так как в большинстве случаев они не хотят намеренно нарушать закон. Раньше это отвечала прокуратура, но это неправильно.

Вы можете уменьшить контроль за конкретным субъектом, предоставить местным органам власти больше свободы и сосредоточить свои силы на юридическом надзоре и аудите. Совет Европы вместе с украинскими экспертами выступила с предложением организовать такой надзорный орган. Сейчас законопроект подготовлен Министерством регионального развития.

- В Украине существует еще одна серьезная проблема: когда городские мэры находятся на своих должностях десятилетиями и буквально «сливаются» с местной мафией. Децентрализация не сильно поможет в таком случае.

- Точно. Потому что это не панацея от всех проблем. Вам нужен соответствующий правовой порядок, который должным образом функционировать, и судебная система, которая будет обеспечивать наказание тем, кто неправомерно использует свою власть, и одновременно защищать автономию местной власти от центральной власти. Украина должна создать как можно более прозрачную систему на всех уровнях. Потому что это все взаимосвязано.

- Сколько власти центральное правительство должно передать местному уровню?

- Германия - это страна, где местные органы слишком много власти. Децентрализация была одним из основных элементов ее преобразования с коммунистической на демократическую систему. Все восточноевропейские страны так или иначе прошли через это. Это ваше решение, сколько власти вы хотите децентрализовать. Я предполагаю, что вы никогда не примете федеральную систему через вашу историю и политическую ситуацию. Поэтому я не говорю о федеральной системе, я говорю с местными самоуправления, основанная на европейском принципе субсидиарности. Я здесь не для того, чтобы убедить вас принять именно немецкую систему, я здесь для того, чтобы убедить вас взглянуть на другие европейские страны и выбрать ту систему, которая вам больше всего подходит. Реформа - это ваша задача, вы не можете просто скопировать то, что было сделано в других странах. Как европейская страна, вы должны найти свой собственный украинский путь, руководствуясь нашими общими ценностями.

Источник: voxukraine.org